編者按：中倫律師事務所郝利律師團隊總結了長期從事光伏電站項目開發建設、投資并購和爭議解決相關法律服務的實踐經驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本文作為系列文章的第六篇，重點分析違法用地可能涉及的相關責任，尤其是容易被項目投資方忽視的刑事責任，供相關人士參考。

一、違法用地可能遭遇的民事侵權索賠

實踐中，由于用地問題而導致的侵權案件十分常見，并且項目業主、施工方等主體均有可能承擔侵權責任。例如，（2014）石民初字第150號案中，法院即認定施工單位某新能源公司在施工中將康某依法取得使用權證的草原毀損，應當停止侵害，并就相關經濟損失予以賠償。而業主在未取得合法的土地使用權的情況下將工程交由新能源公司施工，故構成共同侵權，應承擔連帶賠償責任。因此，光伏電站相關各方主體，均應關注項目用地手續，提前作出應對，避免遭受損失。

就建設用地而言，常見的侵權行為主要表現為未批先建，擅自占用他人土地，或超出批準范圍進行開發建設。在此情形下，若土地權利人提出侵權主張，則項目公司需要承擔民事賠償責任，還可能需要將土地恢復原狀。

就租賃用地而言，最常見的風險在于項目公司與不享有權利的主體簽署用地協議，比如使用集體用地時并未與村集體協商，而是直接與鄉鎮政府簽署用地協議。在此情形下，鄉政府或鎮政府并非土地權利人，其無權直接處分集體土地，一旦村集體進行索賠，項目公司則需要承擔民事侵權責任。此外，項目公司簽署用地協議時未履行相關程序，也極易引發爭議。

實踐中，項目公司還可能涉及因征地補償而引發的次生訴訟，即土地權利人與政府就征地補償事宜產生爭議，大多會以項目公司為被告提起侵權之訴，并可能通過阻工等方式干擾項目建設，導致工期延誤，無法順利并網。有時，還可能出現多名權利人就同一地塊主張權利的情形。在此情形下，項目公司需盡快完成用地手續的辦理工作，取得用地批復和用地規劃許可，否則亦可能承擔賠償責任。

二、違法用地可能遭遇的行政處罰

行政責任是項目公司在實踐中因違法用地而承擔的主要責任，具體而言，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。

由此可見，此類處罰輕則罰款，重則限期拆除、沒收，而實踐中被拆除、沒收的項目并不鮮見。例如，原國土資源部曾公示內蒙古某能源公司違法占用耕地建設光伏電廠案，該案經土默特右旗國土局下達責令停工通知書，責令退還違法占用的土地、沒收地上建筑物并處罰款849.47萬元，同時，土默特右旗公安局移送追究該公司法定代表人刑事責任。（1）此外，在寧夏、青海、山西、河北、河南、福建等地均存在類似案例，故項目方應給予必要關注。

注解：

（1）詳見自然資源部官網，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201508/t20150805_1991528.html

此外，需要注意的是，一旦發生違法用地情形，項目所在地市、縣的國土資源主管部門有權將相關情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯合懲戒，有可能影響后續投資。

三、違法用地可能遭受的刑事處罰

嚴重違法用地則要承擔刑事責任，其主要表現為非法占用農用地罪?！缎谭ā返谌偎氖l規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睂嵺`中，已存在據此判決的相關案例，如德陽市中級人民法院在（2018）川06刑終151號案中，認定被告人李某未經有權機關批準，在集體土地上修建光伏發電鋼結構大棚，造成農用地損毀17.792畝，已構成非法占用農用地罪，判處其有期徒刑二年零八個月，并處罰金150,000元。再如，會理縣人民法院在（2018）川3425刑申2號案中查明，某新能源公司在未辦理使用林地手續的情況下，擅自改變林地用途，在林地上搭建光伏板修建光伏電站，最終法院認定該公司負責人徐某依法構成非法占用農用地罪。

前述案件中，項目方均未充分關注項目用地手續，對于相關刑事責任的了解也不深入，以致構成刑事犯罪而不自知。因此，項目方應重視對于非法占用農用地罪等相關刑事責任的理解與分析，避免遭受刑事處罰。

首先，必須提示項目公司及相關負責人注意，非法占用農用地罪采用雙罰制，即項目公司、單位負責人均可構成非法占用農用地罪。

其次，構成非法占用農用地罪，需滿足“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”等條件，最高人民法院就此作出了規定，具體如下：

（1）對于非法占用耕地，根據《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）第三條的規定可知，非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上；非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。”

（2）對于非法占用林地，根據《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）第一條的規定，造成原有植被或種植條件嚴重毀壞或嚴重污染，并具有下列情形之一的，即構成犯罪：

（3）對于非法占用草地，根據《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2012〕15號）第二條的規定，非法占用草原，改變被占用草原用途，數量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內又非法占用草原，改變被占用草原用途，數量在十畝以上的，即滿足數量較大而構成非法占用農用地罪。

（4）對此多次實施非法占用農用地行為依法應當追訴且未經處理的，則應當按照累計的數量、數額處罰。

中倫律師事務所 郝利 王威